CGR E49775N20 - Oficio ordinario; Acto administrativo; Inversión en redes asistenciales

# CGR E49775N20 - Oficio ordinario; Acto administrativo; Inversión en redes asistenciales > [!ficha] Ficha del dictamen > | | | > | --- | --- | > | **Órgano** | Contraloría General de la República | > | **Dictamen** | N° E49775, de 2020 | > | **Fecha** | 6 de noviembre de 2020 | > | **Estado** | Vigente | > | **Fuente oficial** | [Ver dictamen en contraloria.cl](https://www.contraloria.cl/buscadorpdf/dictamenes/E49775N20/html) | > | **Temas tratados** | #Oficio_Ordinario #Forma_Decisiones_Administrativas #Certificados #Inversiones_Públicas; #Sistema_Nacional_de_Inversiones| ![[Template - Aviso de excención de responsabilidad]] > [!criterio] ¿Puede el Ministerio de Salud exigir requisitos para proyectos de inversión en salud mediante un oficio ordinario? > No. El Ministerio de Salud tiene competencia para fijar las políticas y normas de inversión en infraestructura y equipamiento de los establecimientos públicos de las redes asistenciales. ==Las regulaciones que dicte en ejercicio de esa competencia==, como el procedimiento y el certificado de pertinencia técnica exigidos a las instituciones que deseen formular o financiar iniciativas de inversión en el Sistema Nacional de Inversiones, deben formalizarse mediante el correspondiente acto administrativo y ==no por medio de simple oficio ordinario== ([[#^iii2|¶ III]]). ## 🔍 Análisis ### Hechos relevantes - La Municipalidad de Paillaco consultó la legalidad del oficio ordinario N° 45, de 2018, del Ministerio de Salud, que exige a las instituciones públicas que deseen formular o financiar iniciativas de inversión para las redes asistenciales en el Sistema Nacional de Inversiones contar con un certificado de pertinencia técnica de esa secretaría de Estado ([[#^i1|¶ I]]). - El municipio sostuvo que esa visación adicional no sería necesaria en inversiones con financiamiento regional, como el proyecto de construcción del CESFAM Lautaro Caro Ríos, cuya tramitación se vio afectada por la exigencia ([[#^i2|¶ I]]). - La Subsecretaría de Redes Asistenciales fundó el oficio en los numerales 9 y 10 del artículo 4° del DFL N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud ([[#^i3|¶ I]]). ### Problema jurídico - Se debe determinar si el Ministerio de Salud puede establecer, mediante un ==oficio ordinario==, un procedimiento y requisitos obligatorios para las instituciones que formulen o financien iniciativas de inversión de las redes asistenciales en el Sistema Nacional de Inversiones ([[#^ii6|¶ II]]). ### Normas aplicables - **Ley 19.880, art. 3°.** Exige que las decisiones de los órganos de la Administración se formalicen mediante acto administrativo y fundamenta la ilegalidad de la vía empleada ([[#^iii2|¶ III]]). - **DFL 1/2005 MINSAL, art. 4° N° 9.** Atribuye al Ministerio de Salud la función de fijar las políticas y normas de inversión en infraestructura y equipamiento de la red asistencial ([[#^ii7|¶ II]]). - **DFL 1/2005 MINSAL, art. 4° N° 10 y art. 8°.** Regulan la coordinación de las redes asistenciales y las funciones del Subsecretario, invocadas por la Subsecretaría y acotadas por la CGR al marco normativo pertinente ([[#^iii3|¶ III]]). - **Decreto 136/2004 MINSAL, arts. 11, 14 y 15.** El artículo 11 encarga al ministerio el presupuesto sectorial y la determinación de los proyectos de inversión ([[#^ii8|¶ II]]), y los artículos 14 y 15 regulan las materias de coordinación ([[#^iii4|¶ III]]). - **Ley 20.530.** Encomienda al Ministerio de Desarrollo Social y Familia evaluar las iniciativas de inversión y administrar el Sistema Nacional de Inversiones ([[#^ii10|¶ II]]). - **Ley 19.378, art. 56 inc. 1°.** Obliga a los establecimientos municipales de atención primaria a cumplir las normas técnicas, planes y programas del Ministerio de Salud ([[#^iii5|¶ III]]). ### Razonamiento 1. Al Ministerio de Salud le compete fijar las políticas y normas de inversión en infraestructura y equipamiento de los establecimientos públicos de las redes asistenciales, estudiar las necesidades y requerimientos en la materia y proporcionar el insumo para la evaluación que realiza el Ministerio de Desarrollo Social y Familia ([[#^ii9|¶ II]]). 2. El oficio N° 45 exige a ministerios, gobiernos regionales, secretarías regionales ministeriales, servicios de salud y municipalidades, entre otros, un certificado de pertinencia técnica de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, y regula los antecedentes que deben acompañarse, la tramitación interna y los efectos de su incorporación al Sistema Nacional de Inversiones ([[#^ii4|¶ II]]). 3. Las decisiones que adopten los órganos de la Administración del Estado deben formalizarse a través del correspondiente acto administrativo, conforme al artículo 3° de la ley N° 19.880, y no por medio de simple oficio ordinario, por lo que este no es la vía que legalmente corresponde para establecer tales regulaciones ([[#^iii1|¶ III]]). 4. Las funciones de coordinación de las redes asistenciales que invocó la Subsecretaría tienen que ejercerse en el marco de la normativa pertinente, que en esta materia está contenida en los artículos 14 y 15 del decreto N° 136, de 2004, y en otros instrumentos de la misma índole ([[#^iii4|¶ III]]). ### Decisión - El Ministerio de Salud debe arbitrar las medidas necesarias para regularizar la situación producida, gestionando, en su caso, la dictación del acto administrativo que legalmente corresponde ([[#^iii6|¶ III]]). - La CGR indica que este criterio deberá tenerse en cuenta en lo sucesivo ([[#^iii2|¶ III]]). - La situación concreta del proyecto de Paillaco se declara solucionada, pues la pertinencia técnica fue otorgada el 17 de abril de 2019 ([[#^ii2|¶ II]]). ## 💡 Relevancia práctica - El Ministerio de Salud debe dictar el acto administrativo que corresponda para establecer el procedimiento y el certificado de pertinencia técnica, en lugar de mantenerlos en un oficio ordinario. - Los servicios públicos, en general, deben formalizar mediante resolución o decreto toda decisión que imponga requisitos o regule procedimientos para otras instituciones, pues el criterio se funda en el artículo 3° de la ley N° 19.880. - Las municipalidades, los gobiernos regionales y los servicios de salud que formulen o financien proyectos de inversión en salud pueden verificar si las exigencias que se les imponen constan en un acto administrativo formal. - Los funcionarios que tramitan estas iniciativas deben considerar que la competencia sustantiva del ministerio no está en discusión, de modo que la exigencia podrá mantenerse una vez regularizada su forma. > [!comentario] Comentario del autor > - El dictamen resuelve la consulta en el plano de la forma y no se pronuncia sobre el argumento de fondo del municipio, esto es, si el certificado de pertinencia técnica puede exigirse en proyectos con financiamiento regional como los del FNDR, probablemente porque la situación de hecho ya estaba consolidada. > - La CGR reconoce expresamente la competencia del ministerio para fijar normas de inversión y observa solo la vía empleada, de manera que la exigencia parece sustancialmente admisible si se formaliza correctamente. > - Queda abierto qué ocurre con los certificados otorgados o denegados al amparo del oficio mientras no se dicte el acto administrativo, y si el instrumento definitivo debe ser una resolución del ministerio o un decreto supremo, considerando la referencia a los artículos 14 y 15 del reglamento orgánico y a "otros instrumentos de la misma índole". ## 🔗 Relaciones ### Pronunciamientos que cita %% DATAVIEW_PUBLISHER: start dataview ```dataview TABLE WITHOUT ID file.link AS "Pronunciamiento", choice(contains(default(this.reconsidera, []), codigo), "Reconsidera", choice(contains(default(this.complementa, []), codigo), "Complementa", choice(contains(default(this.revisa, []), codigo), "Revisa", "Cita"))) AS "Relación", dateformat(fecha_pronunciamiento, "dd.MM.yyyy") AS "Fecha" FROM "Jurisprudencia" WHERE codigo AND ( contains(default(this.cita, []), codigo) OR contains(default(this.complementa, []), codigo) OR contains(default(this.reconsidera, []), codigo) OR contains(default(this.revisa, []), codigo)) SORT fecha_pronunciamiento DESC ``` %% | Pronunciamiento | Relación | Fecha | | --------------- | -------- | ----- | %% DATAVIEW_PUBLISHER: end %% ### Pronunciamientos que lo citan %% DATAVIEW_PUBLISHER: start dataview ```dataview TABLE WITHOUT ID file.link AS "Pronunciamiento", choice(contains(default(reconsidera, []), this.codigo), "Lo reconsidera", choice(contains(default(complementa, []), this.codigo), "Lo complementa", choice(contains(default(revisa, []), this.codigo), "Lo revisa", "Lo cita"))) AS "Relación", dateformat(fecha_pronunciamiento, "dd.MM.yyyy") AS "Fecha" FROM "Jurisprudencia" WHERE contains(default(cita, []), this.codigo) OR contains(default(complementa, []), this.codigo) OR contains(default(reconsidera, []), this.codigo) OR contains(default(revisa, []), this.codigo) SORT fecha_pronunciamiento DESC ``` %% | Pronunciamiento | Relación | Fecha | | --------------- | -------- | ----- | %% DATAVIEW_PUBLISHER: end %% ### Otros pronunciamientos sobre las mismas normas %% DATAVIEW_PUBLISHER: start dataview ```dataview TABLE WITHOUT ID file.link AS "Pronunciamiento", ratio AS "Criterio", dateformat(fecha_pronunciamiento, "dd.MM.yyyy") AS "Fecha" FROM "Jurisprudencia" WHERE publish = true AND file.path != this.file.path AND length(filter(default(normas, []), (n) => contains(default(this.normas, []), n))) > 0 SORT fecha_pronunciamiento DESC LIMIT 8 ``` %% | Pronunciamiento | Criterio | Fecha | | --------------- | -------- | ----- | %% DATAVIEW_PUBLISHER: end %% ### Pronunciamientos relacionados %% DATAVIEW_PUBLISHER: start dataview ```dataview TABLE WITHOUT ID file.link AS "Pronunciamiento", choice(contains(map(this.file.outlinks, (l) => meta(l).path), file.path), "Mencionado en esta ficha", choice(contains(map(this.file.inlinks, (l) => meta(l).path), file.path), "Menciona esta ficha", "")) AS "Referencia", filter(file.tags, (t) => contains(this.file.tags, t) AND !contains(["#dataview-publisher"], t)) AS "Temas en común", dateformat(default(fecha_pronunciamiento, date), "yyyy") AS "Año" FROM "Jurisprudencia" WHERE publish = true AND file.path != this.file.path AND (length(filter(file.tags, (t) => contains(this.file.tags, t) AND !contains(["#dataview-publisher"], t))) >= 2 OR contains(map(this.file.outlinks, (l) => meta(l).path), file.path) OR contains(map(this.file.inlinks, (l) => meta(l).path), file.path)) SORT choice(contains(map(this.file.outlinks, (l) => meta(l).path), file.path) OR contains(map(this.file.inlinks, (l) => meta(l).path), file.path), 1, 0) DESC, length(filter(file.tags, (t) => contains(this.file.tags, t) AND !contains(["#dataview-publisher"], t))) DESC, fecha_pronunciamiento DESC LIMIT 8 ``` %% | Pronunciamiento | Referencia | Temas en común | Año | | ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ | ------------------- | ----------------------------------- | ---- | | [[Jurisprudencia/Judicial/01 - Corte Suprema/CS Contencioso Administrativo 1651-2026 - Personas electrodependientes; Facultades de la SEC; Equipos de respaldo energético.md\|CS Contencioso Administrativo 1651-2026 - Personas electrodependientes; Facultades de la SEC; Equipos de respaldo energético]] | Menciona esta ficha | <ul><li>#Oficio_Ordinario</li></ul> | 2026 | %% DATAVIEW_PUBLISHER: end %% ### Para profundizar %% DATAVIEW_PUBLISHER: start dataview ```dataview TABLE WITHOUT ID link(file.path, default(pregunta, file.name)) AS "Contenido", type AS "Tipo" FROM "Diagramas explicativos" OR "Index/Articulos academicos" OR "Opinión" WHERE publish = true AND (contains(default(this.normas, []), norma) OR contains(default(cita, []), this.codigo) OR contains(map(this.file.outlinks, (l) => meta(l).path), file.path) OR contains(map(this.file.inlinks, (l) => meta(l).path), file.path)) SORT type ASC ``` %% | Contenido | Tipo | | --------- | ---- | %% DATAVIEW_PUBLISHER: end %% ## 📄 Texto del dictamen Nº E49775 Fecha: 06-XI-2020 La Municipalidad de Paillaco consulta sobre la legalidad del oficio ordinario N° 45, de 2018, del Ministerio de Salud, que establece como requisito para las instituciones públicas que deseen formular y/o financiar iniciativas de inversión para las redes asistenciales del sector salud en el Sistema Nacional de Inversiones, contar con un certificado de pertinencia técnica de esa secretaría de Estado, regulando el procedimiento y las obligaciones que al efecto deben cumplirse. ^i1 Expone que una visación adicional desde el nivel central no sería necesaria tratándose de inversiones a ejecutar con financiamiento regional, como, precisamente, acontece con el proyecto de construcción del Centro de Salud Familiar de Paillaco Lautaro Caro Ríos, cuya tramitación se ha visto afectada por la exigencia del referido certificado, ya que a la fecha de formular la consulta que se atiende, este no había sido extendido. ^i2 Requerido su informe, la Subsecretaría de Redes Asistenciales señala que el oficio impugnado fue emitido en el ejercicio de las facultades que la ley le reconoce al Ministerio de Salud para fijar la política y normas de inversión de la infraestructura y equipamiento de los establecimientos públicos que integran la red asistencial, y para velar por la efectiva coordinación de las redes asistenciales en todos los niveles de atención, que consagran los numerales 9 y 10 del artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, de esa secretaría de Estado. ^i3 Agrega que el certificado que tal oficio contempla tiene como finalidad alinear los requisitos de postulación con las directrices estratégicas definidas por el Ministerio de Salud y la gestión de sus redes asistenciales, e incorporar en las futuras proyecciones y formulaciones presupuestarias, sus costos operacionales e incrementos en recursos humanos. Precisa que, en lo sucesivo, el otorgamiento de los certificados de pertinencia en las iniciativas relacionadas con la atención primaria de salud será de cargo de los respectivos Servicios de Salud. ^i4 A su vez, el Ministerio de Desarrollo Social y Familia informa que, conforme a lo dispuesto en la ley N° 20.530, le corresponde realizar el análisis técnico y económico respecto de todas las iniciativas de inversión pública presentadas por distintas reparticiones, aplicando para ello, las metodologías acordadas y aprobadas en cada caso, así como también los requerimientos de información para la postulación al proceso de inversión pública, y las normativas que rigen cada sector en forma particular. ^i5 Precisa que tratándose de proyectos financiados a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional -lo que ocurriría con el proyecto de construcción del Centro de Salud Familiar de Paillaco Lautaro Caro Ríos- el Ministerio de Salud “deberá concurrir con parte del financiamiento de operación del dispositivo”. ^i6 Finalmente, se tuvo a la vista el informe emitido por el Servicio de Salud Valdivia. ^i7 En primer término, en cuanto a la evaluación del proyecto "Construcción CESFAM Lautaro Caro Ríos, Paillaco”, cabe consignar que, de acuerdo a la documentación examinada, si bien aquel fue inicialmente observado por incumplimiento de la exigencia prevista en el impugnado **oficio** N° 45, luego, tras un nuevo estudio de los antecedentes, la Subsecretaría de Redes Asistenciales le otorgó la pertinencia técnica a esa iniciativa, con fecha 17 de abril de 2019 (C42 N°1700/19). ^ii1 En razón de lo antes consignado, se advierte que la situación concreta que originó la consulta del municipio recurrente se encuentra solucionada. ^ii2 Sin perjuicio de lo anterior, corresponde analizar la legalidad del **oficio** ordinario N° 45, de 9 de enero de 2018, del Ministerio de Salud, que estableció un “procedimiento dirigido a instituciones públicas que deseen formular y/o financiar iniciativas de Inversión, Adquisiciones o Conservaciones para las Redes Asistenciales del Sector Salud en el Sistema Nacional de Inversiones”. ^ii3 Ese documento contempla la exigencia de que la correspondiente institución -ministerios, gobiernos regionales, secretarías regionales ministeriales, servicios de salud, municipalidades, entre otros- cuente con un certificado de pertinencia técnica de la Subsecretaría de Redes Asistenciales para llevar adelante el proyecto de que se trate. ^ii4 Al efecto, exige acompañar un resumen del proyecto respectivo, señalando su impacto en estrategia sanitaria, identificación de la institución financiera y la firma de quien ejercerá como unidad técnica del mismo. También regula la tramitación interna de la solicitud en el Ministerio de Salud y aprobada que sea, la forma y efectos de la incorporación del certificado de pertinencia técnica al Sistema Nacional de Inversiones. ^ii5 A fin de determinar la legalidad del citado oficio N° 45, de 2018, es necesario precisar, como cuestión previa, las atribuciones que el Ministerio de Salud tiene en la materia y las vías a través de las cuales estas deben ejercerse. ^ii6 Al respecto, cabe anotar que el numeral 9 del artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, preceptúa que corresponde a esa cartera la función de “Fijar las políticas y normas de inversión en infraestructura y equipamiento de los establecimientos públicos que integran las redes asistenciales”. ^ii7 A su vez, el artículo 11 del decreto supremo N° 136, de 2004, del Ministerio de Salud -reglamento orgánico de esa secretaría de Estado-, dispone que ese ministerio es el encargado de formular el presupuesto sectorial. Al efecto, recabará la información de los organismos públicos que por su intermedio se relacionan con el Presidente de la República, “coordinará sus proyectos y fijará las prioridades financieras, determinará los proyectos de inversión a implementar y adoptará las demás medidas que sean necesarias”. ^ii8 Como puede apreciarse, al Ministerio de Salud le compete fijar las políticas y normas de inversión en infraestructura y equipamiento de los establecimientos públicos que integran las redes asistenciales, y también estudiar las necesidades y requerimientos en la materia. ^ii9 Asimismo, le corresponde proporcionar el insumo necesario para que el Ministerio de Desarrollo Social y Familia, dé cumplimiento a su cometido legal, previsto en la ley N° 20.530, de evaluar las iniciativas de inversión que soliciten financiamiento del Estado, para determinar su rentabilidad social y administrar el Sistema Nacional de Inversiones. ^ii10 Sin embargo, la emisión de un oficio ordinario no es la vía que legalmente corresponde para establecer las regulaciones que contiene el instrumento en referencia. ^iii1 En efecto, las decisiones que adopten los órganos de la Administración del Estado deben formalizarse a través del correspondiente acto administrativo, conforme a lo dispuesto por el artículo 3° de la ley N° 19.880, y no por medio de simple oficio ordinario, lo que deberá tenerse en cuenta en lo sucesivo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 43.204, de 2016, entre otros). ^iii2 En cuanto al artículo 4°, N° 10, del citado decreto con fuerza de ley -también invocado en la especie-, cabe anotar que si bien al Ministerio de Salud le compete velar por la efectiva coordinación de las redes asistenciales en todos sus niveles, a través del Subsecretario de Redes Asistenciales, como asimismo, que -acorde con el artículo 8° de ese texto legal- este último debe vigilar el cumplimiento de las normas, planes y programas que “propone” a la autoridad, y coordinar su ejecución por los Servicios de Salud y los demás organismos que integran el sistema, tales funciones tienen que ejercerse en el marco de la normativa pertinente. ^iii3 En concordancia con lo señalado, las materias aludidas han sido normadas por el decreto supremo N° 136, de 2004, del Ministerio de Salud, en sus artículos 14 y 15, y en otros instrumentos de la misma índole. ^iii4 Finalmente, es útil considerar que el inciso primero del artículo 56 de la ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, dispone que los establecimientos municipales de atención primaria de salud cumplirán las normas técnicas, planes y programas que sobre la materia imparta el Ministerio de Salud. ^iii5 En mérito de lo expuesto, esa secretaría de Estado debe arbitrar las medidas necesarias para regularizar la situación producida, gestionando, en su caso, la dictación del acto administrativo que legalmente corresponde. ^iii6 Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República