CS Protección 254-2024 - Acceso a la información; Función pública; Universidades estatales

# CS Protección 254-2024 - Acceso a la información; Función pública; Universidades estatales ## Minuta Sentencia - **Fecha: 22/04/2025** >[!note] Temas tratados > #Recurso_de_Protección #Transparencia_Pasiva #Universidades #Servicios_Públicos_Privados | | RESUMEN SENTENCIA CS | | ----------------------- | ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ | | **Problema jurídico** | - ¿Es aplicable la Ley de Transparencia a una corporación de derecho privado como el Consorcio de Universidades Estatales de Chile (CUECH) cuando recibe fondos públicos y realiza actividades de interés público? - ¿El Consejo para la Transparencia actuó legalmente al exigir al CUECH información sobre la ejecución de recursos transferidos en virtud de un convenio con el Ministerio Secretaría General de la Presidencia? | | **Normas aplicables** | - Constitución Política de la República, artículo 8 - Ley N°20.285 sobre Acceso a la Información Pública, artículos 2, 5, 10 - Ley N°21.091 sobre Educación Superior, artículo 4, | | **Razonamiento** | - El Consorcio de Universidades Estatales de Chile (CUECH) está conformado por universidades estatales y complementa sus funciones ([[#Tercero\|C3]]). - El CUECH coordina y complementa las actividades de las organizaciones administrativas, satisfaciendo el requisito de complementación de función ([[#Tercero\|C3]]). - El CUECH realiza una actividad de segundo nivel respecto de las universidades públicas ([[#Tercero\|C3]]). - La función objeto de calificación implicó el apoyo a una función pública de otro órgano público - la Convención Constituyente- ([[#Tercero\|C3]]). - Se reconoce el aporte de dinero público ([[#Tercero\|C3]]). - Una interpretación armónica permite concluir que, ==la Ley de Acceso a la Información Pública incluye dentro de su ámbito de aplicación a los privados que prestan servicios públicos, ejercen potestades administrativas o celebran contratos con el sector público==. ([[#Séptimo\|C7]]) - El Consorcio realiza actividad de segundo nivel respecto de las universidades públicas ([[#Octavo\|C8]]). | | **Decisión** | - Se confirma la sentencia apelada, determinando que el Consorcio de Universidades Estatales de Chile (CUECH) está sujeto a la Ley de Transparencia, previo resguardo de datos personales y sensibles (Décimo). | | **Disidencia Matus** | La Ley N° 20.285 y la Constitución no permiten extender la competencia del Consejo para la Transparencia a una corporación de derecho privado como el Consorcio de Universidades del Estado. | | **Disidencia Valdivia** | - la Ley de Transparencia delimita de forma precisa y exhaustiva su ámbito de aplicación a ciertos órganos de la Administración del Estado, los cuales deben ser creados por ley. El Consorcio de Universidades del Estado, por su origen y naturaleza privada, no cumple ese requisito. - Aunque dicho Consorcio colabore con universidades estatales y persiga fines públicos, no forma parte del aparato estatal. Por tanto, sólo le corresponderían obligaciones de transparencia activa mínimas, como ocurre con otras entidades autónomas o empresas estatales. - Extenderle deberes de transparencia pasiva implicaría una interpretación ilegal y una afectación de garantías constitucionales. | --- ## Sentencia Corte Suprema Santiago, veintidós de abril de dos mil veinticinco. ### Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada, y se tiene, además, presente: ###### Primero: Que compareció el Consorcio de Universidades Estatales de Chile ejerciendo acción de cautela de derechos constitucionales en contra del Consejo para la Transparencia e impugnando actos que calificó de ilegales y arbitrarios, consistentes en dictar los oficios N°E24.330 de fecha 22 de noviembre del año 2022, y N°E24.845 del día 28 del mismo mes y año, que pretenden someterlo a la Ley N°20.285 sobre Transparencia de la Función Pública, abrogándose competencias y valiéndose de mecanismos no previstos en la ley. Lo expuesto, vulnerando las garantías fundamentales amparadas en los N°s2 y 3 inciso 5 ° del artículo 19 de la Constitución Política de la República. ###### Segundo: Que, informó la institución recurrida al tenor del recurso, solicitando su rechazo y argumentando, en síntesis, que se solicitó información al actor en el marco del Convenio de Transferencia de Recursos Públicos, relativa a informes de rendición de cuentas, documentos de respaldos, comprobantes de ingreso y egreso, entre otros, requiriéndose, además, que esta se pusiera a disposición del público. Todo ello, en virtud del principio de transparencia y publicidad, y particularmente, el artículo 7 de la Ley de Transparencia. Argumentó que la materia excede de aquellas que pueden ser conocidas por esta vía, requiriéndose de un procedimiento de lato conocimiento. En cuanto al fondo, señaló que, el Consejo determinó que, para intensificar el control social sobre el uso de recursos públicos, se aplicaría como criterio para determinar la aplicación de la Ley de Transparencia a una entidad con forma organizativa privada, la concurrencia copulativa de los siguientes requisitos: a) Que, las funciones que desempeñan sean de naturaleza administrativa (función pública administrativa); y b) Que, para cumplir con dicho propósito, perciban financiamiento de origen fiscal, y aportes o subvenciones estatales. En este contexto, indicó que, revisados los estatutos de la recurrente y advirtiendo la naturaleza administrativa de las funciones, se concluyó que sus actividades son de interés público, lo que guarda relación con las funciones que, en virtud del artículo 4 de la Ley N°21.091 sobre Educación Superior, se le atribuyen al Ministerio de Educación. Además, se consideró que, mediante el Convenio indicado, se acordó por la Convención Constitucional y la recurrida, realizar un trabajo colaborativo, para lo cual se suscribió un convenio de transferencia de recursos públicos con el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, por lo que, cumpliéndose con los requisitos copulativos indicados, se estimó que se trata de un sujeto obligado por la ley de transparencia, dictándose los actos impugnados. ###### Tercero: Que, la sentencia en alzada rechazó la acción constitucional deducida, concluyéndose que el actuar del Consejo para la Transparencia se apreciaba legal. Para ello, se razonó que fue el legislador quien presentó un concepto amplio de función pública en el artículo 3 de la Ley N° 20.285, en consonancia con el artículo 4 de la Constitución Política, que se refiere a la acepción "República", que debe relacionarse con la noción de órgano público. Así, entendieron los legisladores que esta noción de extensión del concepto se desprende del artículo 2 de la Ley N° 20.285, que involucra además a los órganos autónomos como "administración invisible", aunque en un régimen más tenue. Luego, al analizar las empresas con participación estatal, se indicó que la existencia de estas entidades apunta a apoyar la función pública de ciertos órganos y servicios públicos, e involucra la integración de dinero de origen estatal, revelando así una continuidad de labores públicas, justamente, en términos de complementariedad. Por ello, son privadas de organización, pero públicas de función y de composición, lo que hace inteligible que se le apliquen las razones jurídicas propias de la Ley de Transparencia. Se razonó que, no está discutido que el recurrente se conforma por universidades que pertenecen al Estado y tienen carácter público, reconociéndose, además, que complementa sus funciones. Así las cosas, el Consorcio realiza una actividad de segundo nivel respecto de las universidades públicas, coordinando y complementando las actividades de las organizaciones administrativas, satisfaciendo el requisito de la complementación de función, en términos de apoyo, en lo que puede catalogarse una "metalabor cooperativa". Además, la función objeto de calificación implicó el apoyo a una función pública de otro órgano público - la Convención Constituyente- lo que muestra la vocación del Consorcio en torno complementación y apoyo a las funciones públicas del Estado. Asimismo, se reconoce el aporte de dinero público, que los sentenciadores calificaron de relevantes para el erario, por lo que se concluyó que, la rendición de cuentas y control amerita la transparencia de información para el control ciudadano. ###### Cuarto: Que, para resolver el asunto sometido a discusión, esto es, si al Consorcio de Universidades Estatales de Chile le es aplicable la Ley de Acceso a la Información, resulta necesario determinar la naturaleza de dicha entidad a la luz del ordenamiento jurídico en su conjunto. Ahora bien, para responder la hipótesis planteada, es importante destacar que conforme lo dispone el artículo 4 inciso 1 ° de la Ley N°21.091 Sobre Educación Superior, " El Sistema de Educación Superior está integrado por el conjunto de organismos y servicios públicos con competencia en materias de educación superior, así como por las instituciones de educación superior, y busca cumplir con las normas y principios establecidos en la ley (")". Asimismo, la norma entrega atribuciones al Ministerio de Educación, indicando que "Corresponderá al Ministerio de Educación, a través de la Subsecretaría de Educación Superior, proponer las políticas para la educación superior y coordinar a los órganos del Estado que componen el Sistema". Por otro lado, las funciones del Consorcio recurrente constan en el objeto de la Corporación, establecido en la Asamblea Extraordinaria de Socios del Consorcio de Universidades Estatales de Chile celebrada el 14 de enero del año 2016. Al respecto, se señala que será objeto de la entidad: "(") b) Estudiar, proponer y evaluar políticas públicas de educación superior;". Además, según fue informado por la recurrente, parte de su patrimonio está conformado -sin perjuicio del porcentaje reconocido" por aportes mensuales que realizan las universidades que la conforman, el que, a su vez, corresponde a un aporte estatal. Asimismo, consta la obtención de recursos públicos para la realización del proyecto "Participación ciudadana y difusión", conforme el convenio de transferencias de recursos celebrado el 29 de diciembre del año 2021 entre el actor y el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, aprobado mediante el Decreto Exento N°122 de la misma fecha . La finalidad de este convenio, según consta en el Informe N°05 de presupuesto, fue la realización de un programa de difusión y educación popular de la Secretaría de Comunicaciones, Información y Transparencia de la Convención Constitucional (Secretaría de Comunicaciones) y un proceso de participación. ###### Quinto: Que, asimismo, para resolver, se debe tener presente el texto del artículo 2 de la Ley N°20.285 Sobre Acceso a la Información Pública, el cual dispone en su inciso 1 ° que "Las disposiciones de esta ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública, y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa". Luego, el artículo 5 del mismo cuerpo normativo dispone que "En virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado". Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas". ###### Sexto: Que, se debe tener presente que, en nuestro sistema jurídico las necesidades públicas no sólo son satisfechas por el Estado, sino también por particulares que, en determinadas áreas confiadas por el ente estatal, desarrollan servicios de naturaleza pública. Estos particulares, en la práctica, aparecen actuando como "cooperadores de la función estatal y esta cooperación, una vez que es reconocida por la autoridad, les otorga ciertos derechos y tratos preferenciales, que son la consecuencia inmediata de la función pública que en tal carácter están cumpliendo" (SILVA CIMMA (1995), p. 273). Conforme a lo expuesto, entendiendo que la función pública puede ser desarrollada por la Administración y también por entidades privadas, resulta relevante determinar si respecto de estas últimas, resultan aplicables aquellos principios que regulan e inspiran, precisamente, la función pública, tales como la probidad, eficiencia, eficacia y, particularmente, la transparencia. Al respecto, cabe señalar que nuestra Carta Fundamental establece en su artículo 8 ° que "El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones.Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen [...]". La redacción del precepto constitucional no hace distinción en cuanto al titular de la función pública en materia de probidad, lo que podría extenderse a los particulares, así como otros principios que rigen la función pública - transparencia o publicidad - siempre que la actividad que los particulares realicen esté efectivamente vinculada con el ejercicio de la función pública. Por su parte, en el año 2008, se dictó la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública, cuyo objeto fue regular el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información. Si bien la ley no se refirió expresamente a las entidades privadas que desarrollan funciones públicas, en su artículo 10, dispuso en términos bastante amplios que "El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales." ###### Séptimo: Que, así las cosas, una interpretación armónica de los preceptos legales permite concluir que, la Ley de Acceso a la Información Pública incluye dentro de su ámbito de aplicación a los privados que prestan servicios públicos, ejercen potestades administrativas o celebran contratos con el sector público, a los que impone una obligación de colaboración con el organismo al que se encuentran vinculados. ###### Octavo: Que, por tanto, así planteada la función de la recurrente, permite encuadrarla, en el inciso 1 ° del artículo 2 de la Ley de Acceso a la Información Pública, en concreto, dentro de la expresión: "y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa", en la medida que, como se dijo, sus fines van dirigidos a ejecutar y colaborar en una función de servicio público que el Ministerio de Educación y la Subsecretaría de Educación Superior están obligados a cumplir. En otras palabras, se trata de un órgano particular, creado para la colaboración de los órganos públicos, lo que consta al ser uno de sus objetivos la participación en la creación de políticas públicas de la educación superior, a través de la propuesta y evaluación de éstas. ###### Noveno: Que, en ese contexto, es necesario precisar, además, que la interpretación lógica y armónica que debe darse del párrafo legal que se viene analizando, no puede ser otro que el expuesto, porque cuando la ley refiere a "creados para el cumplimiento de la función administrativa", esa creación no es directa por ley, puesto que, si así fuese, lo habría dicho y no se tendría dudas al respecto. Por tanto, con el fin de dar sentido a lo ordenado por el legislador, es que, debemos entender que esa generación que refiere la ley se traduce en que se crea un órgano por otra vía, pero sus funciones se relacionan directamente con aquella realizadas por órganos, entidades o servicios públicos, aún a través de la colaboración, pero mediante la utilización de dineros del patrimonio estatal. ###### Décimo: Que, por consiguiente, la información solicitada, así estructurada es pública y debe ser entregada por el Consorcio de Universidades del Estado, puesto que, en esas condiciones y respecto de este caso particular, le será aplicable la Ley N°20.285 previo resguardo de los datos personales y sensibles pertinentes. De lo expuesto, fluye que lo decidido por los sentenciadores recurridos se ajusta a lo hasta ahora razonado. Por estas consideraciones, y de conformidad y lo dispuesto por el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte Suprema sobre la materia, se confirma la sentencia apelada de seis de diciembre de dos mil veintitrés de la Corte de Apelaciones de Santiago. ## Disidencia 1 Acordaba con el voto en contra del Ministro Sr. Matus, quien estuvo por acoger la presente acción constitucional, teniendo presente: ###### 1° Que, encontrándose acreditado que la recurrente es una corporación de derecho privado, no se estima conforme a lo dispuesto en la Constitución y en el artículo 7 ° de la Ley N°20.285, que el Consejo Para la Transparencia pretenda sujetarla a su competencia, pues ella se limita a los "órganos y servicios públicos", y no se extiende a toda persona jurídica que, por la razón que sea, reciba fondos públicos; ###### 2° Que ello se desprende del hecho de que la propia ley excluye de la supervigilancia del Consejo Para la Transparencia, en el ámbito de la transparencia pasiva, al Poder Judicial, que indiscutiblemente cumple una función pública financiada con fondos estatales, por lo que parece extraordinario que, por decisión del dicho Consejo o de los tribunales se extienda la competencia de este a organismos privados, más allá de lo fijado en la ley. 3° Que, por otra parte, aún de considerarse que la recurrente sea sujeto de la transparencia pasiva reclamada, no se encuentra discutido que la información requerida se encuentra publicada en las páginas web que señala la recurrente y que, por tanto, no parece razonable que les sea exigido un requerimiento particular de la misma, distrayendo inútilmente el cumplimiento de sus finalidades. ## Disidencia 2 Asimismo, con el voto en contra del Abogado Integrante Sr. Valdivia, quien también estuvo por revocar la sentencia apelada, por las siguientes consideraciones: ###### 1º Conforme a los términos legales, las exigencias de transparencia activa y pasiva de la Ley de Transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del Estado "contenida en el artículo primero de la Ley 20.285, sobre Acceso a la información pública" son aplicables respecto de "los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública, y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa" ( artículo 2). Esta enunciación de categorías de instituciones es demostrativa de un propósito de exhaustividad en la definición del ámbito de aplicación de la ley. ###### 2º En el derecho chileno, conforme a reglas inscritas en la Constitución, la creación de los organismos que forman parte de la Administración del Estado ""órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa"" corresponde a la ley. En efecto, es materia de ley, de iniciativa presidencial exclusiva, la creación de "servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado", así como su supresión y la determinación de sus funciones o atribuciones (Constitución, artículo 65 , inciso 4 , Nº2). Por eso, los "entes instrumentales" creados por instituciones administrativas mediante procedimientos propios del derecho privado y bajo formas corporativas o fundacionales no son órganos de la Administración del Estado. ###### 3º El Consorcio de Universidades del Estado de Chile es una asociación o corporación formada por distintas universidades estatales chilenas por medio de un acuerdo corporativo que data de 1993. Ha sido creado por medio de la voluntad concurrente de los directivos superiores de las universidades estatales, en ejercicio de las potestades que la ley les confiere. Actualmente, la Ley N°21.094, sobre Universidades estatales, reconoce explícitamente que "Las universidades del Estado podrán ejecutar y celebrar todos los actos y contratos que contribuyan al cumplimiento de su misión y de sus funciones", de lo que se sigue que se entiendan facultadas para "Crear y organizar sociedades, corporaciones o fundaciones cuyos objetivos digan directa relación con el cumplimiento de la misión y de las funciones de la universidad" ( artículo 39, letra e). Tanto en términos conceptuales como a la luz de su objeto corporativo, descrito en sus estatutos, cabe entender que el Consorcio cumple funciones auxiliares al desarrollo de las misiones propias de las universidades que lo integran y se erige en una instancia de coordinación tendiente a impulsar intereses comunes a estas instituciones de educación superior configuradas como instituciones administrativas. Así las cosas, el Consorcio no forma parte de la Administración del Estado, no es un órgano o servicio público creado para el cumplimiento de la función administrativa, ni desempeña tampoco funciones públicas. Con todo, por su conexión instrumental con las misiones que desempeñan las universidades del Estado, cabe admitir que su organización y funcionamiento presentan un inequívoco interés público. ###### 4º En la mecánica de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la información pública, las instituciones públicas ajenas a la Administración del Estado están sujetas de modo muy diferenciado a las exigencias de transparencia; así proceden, por ejemplo, los artículos sexto y octavo con respecto al Congreso Nacional y al Poder Judicial . En general, a estas instituciones la ley sólo les impone un piso mínimo de deberes de información, que se corresponden con la noción de transparencia activa. Más cerca de la cuestión que aquí interesa, tratándose de las empresas públicas, cualquiera sea su especie ("empresas públicas creadas por ley y a las empresas del Estado y a las sociedades en que éste tenga participación accionaria superior al 50% o mayoría en el directorio"), la Ley Acceso a la información pública les impone exclusivamente deberes de transparencia activa adecuados a su estructura organizacional (artículo décimo). ###### 5º El cuidadoso diseño normativo de la Ley Acceso a la información pública "que aborda de modo diferenciado la situación de cada tipo de institución pública" impide al intérprete promover, respecto de instituciones corporativas creadas por iniciativa pública, como el Consorcio de Universidades del Estado de Chile, una solución que vaya más allá del piso mínimo en que se traducen las exigencias de publicidad y transparencia entre las instituciones estatales, que consiste en deberes de transparencia activa. ###### 6º Al extender deberes de transparencia pasiva a una institución que no integra la Administración del Estado y que ha sido configurada como ente privado, el Consejo para la Transparencia ha incurrido en un acto ilegal que afecta los derechos constitucionales invocados por el recurrente, todo lo cual justifica revocar la sentencia en alzada y acoger el recurso de protección deducido por el Consorcio de Universidades Estatales, dejando sin efecto las resoluciones impugnadas. Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo de la Abogada Integrante Sra. María Angélica Benavides C. y los votos, por sus autores. Rol N° 254-2024. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (as) Sra. Adelita Ravanales A., Sr. Mario Carroza E. y Sr. Jean Pierre Matus A. y por los Abogados Integrantes Sra. María Angélica Benavides C. y Sr. José Valdivia O. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, los Ministros Sr. Carroza por estar con feriado legal y Sr. Matus por estar con permiso. --- %% ⚖️ SENTENCIA CS ÚTIL: ¿El Consorcio de Universidades Estatales de Chile (CUECH) ESTÁ SUJETO a la Ley de Transparencia? - Se pronuncia sobre la aplicación de la Ley de Acceso a la Información respecto de los privados que realizan servicios públicos. - Dos votos disidentes. Acá la sentencia y el resumen 👇 https://fernandohalim.legal/Jurisprudencia/Judicial/01+-+Corte+Suprema/CS+Protecci%C3%B3n+254-2024+-+Acceso+a+la+informaci%C3%B3n%3B+Funci%C3%B3n+p%C3%BAblica%3B+Universidades+estatales %% ---